美国和欧盟未达标申报制度对中国反垄断工作的重大启示

完善中国的未达标申报制度，对于保护国内的中小创新企业和实现跨境反垄断的对等监管至关重要。单一的营业额申报门槛难以规范某些特定类型的并购活动，例如扼杀式收购、细分市场的小型并购和规避监管的分拆交易等。因此，全球主要反垄断司法区域均将未达标申报制度作为一种重要的监管工具。

全球未达标申报制度主要分为两种模式：欧盟以《欧盟并购条例》第22条为基础，强化对未达标交易的审查力度；美国则依据《克莱顿法》和2023年新版合并指南，扩大事后审查权限，减少事前申报的约束。本文通过分析美欧的最新立法和实践，探讨这些制度对中国反垄断执法和中国企业跨境并购的影响，并提出完善的制度和企业合规建议。

未达标申报制度的美国和欧盟模式

未达标申报，也被称为门槛下审查，指的是在合并未达到法定营业额等事前强制申报门槛的情况下，如果执法机构有初步证据表明竞争可能受损，可以要求当事人补充申报或对已完成的并购进行事后反垄断审查。

美国和欧盟的未达标申报制度各具特色。美国依据《哈特-斯科特-罗迪诺法》（HSLR）建立了事前申报规则，并有《克莱顿法》作为实体追责规则。即便交易未达到申报门槛，联邦贸易委员会（FTC）和司法部（DOJ）依然可以在交易完成后的较长时间内提起诉讼。新版的《合并指南》进一步收紧了对小额并购的违法认定标准，并强化了对门槛下交易的事后执法能力。

欧盟则依靠成员国提请制度，即使经营者集中未达到欧盟层面的营业额门槛，成员国竞争执法机构也可以提请欧盟委员会进行统一审查。然而，欧洲法院的Illumina/Grail案判决限制了第22条的适用范围，明确了只有在成员国具有独立审查权的情况下，才能移送案件至欧委会。

对中国的影响及建议

中国的未达标申报制度以《反垄断法》第26条第2款为核心，辅以相关法规形成规则体系。这一体系允许市场监管总局在掌握排除、限制竞争证据的情况下，要求经营者补充申报。修订后的申报标准提高了营业额门槛，使得第26条的兜底功能更加重要。

面对美欧门槛下执法的升级，中国企业在跨境并购中面临长期事后追溯的风险。完善中国的未达标申报制度，可以保护国内中小创新企业，并实现跨境反垄断的对等监管。建议包括细化初步证据标准、引入多元评价指标、明确关联并购的穿透审查规则，并建立常态化的跨境反垄断执法协作机制。